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社会保障学科年度综述
文章作者:社会保障研究室  发布时间:2015-11-27 09:28:08

        2011年是中国社会保障发展中具有历史意义的一年。首先,《社会保险法》正式实施。该法是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律,它的实施将对中国社会保障的发展产生深远影响。其次,城镇居民社会养老保险试点启动。中国于2009年开展新型农村社会养老保险试点,有效解决了农村居民没有社会养老保险的问题,但城镇里没有就业的居民却缺乏养老保险制度来覆盖。2011年7月1日起,中国启动城镇居民社会养老保险试点工作,当年试点范围覆盖全国60%的地区,2012年基本实现全覆盖。城镇居民社会养老保险的实施,填补了我国养老保险实现全覆盖的最后一个“空白”。伴随社会保障制度的快速发展,中国的社会保障研究也呈现蓬勃发展之势,涌现出了大量研究成果。下面,将对一些重要成果进行综述。

一、《社会保险法》的立法改革的研究

        《社会保险法》于2010年10月正式颁布。这一立法改革对于中国的社会保险制度建设来说,主要意义是什么?围绕这一问题,一些学者展开了研究,关注点首先集中在劳动者和公民的社会权利上。有的研究总结,该法律具有的人本内涵是,规范社会保险关系,维护公民参加社会保险、获取待遇的权利,促进社会和谐(芮立新2011)。有的研究认为,《社会保险法》是一部提高人民幸福指数的民生大法(谢新伟2011)。郑功成(2011)认为,《社会保险法》是中国社会保障法制建设的里程碑;该法律解决了劳动者与公民的社会保险权等重大问题;《社会保险法》将面临实施问题。还有学者围绕着《社会保险法》立法与公民社会保险权的演进,进行了专题研究(张展新2011),认为《社会保险法》确立了城乡户籍身份平等的公民保险权,这是就业关联社会保险改革的一个重要的历史事件;但是,制度变革尚未完成,社会保险的跨地区转移接续等还有很大阻力,需要加快改革和发展的步伐,提高社会保险的统筹层次,促进地区之间的协调发展。

        《社会保险法》与今年7月1日起开始施行。实施的进展情况、实施中出现的问题等,将依然是一个学术和政策关注的重点,预计还将形成一些研究成果,理论探讨可能进一步深入。

二、农村社会养老保险的研究

        今年来,新型农村养老保险制度推进的速度明显加快。这一改革吸引了一些专家学者,在覆盖率估计、参保率因素分析等方面提供了一系列新的发现。

        “新农保”的覆盖率。随着全国“新农保”试点范围的扩大,其覆盖率快速提高。对陕西省的神木等地的调查显示,新农保参保率达到75%(吴玉峰,2011)。部分试点乡镇推广实施更快,参保率更高,河南省古桥乡“新农保”覆盖率达到96.5%(李伟,2011)。但不同试点地区的实际参保率存在差异,而政府部门统计的覆盖率与研究机构的调查覆盖率存在差异,后者往往偏低。根据世界银行成都农村养老保险课题组(2011)调查显示,2010年成都市国家试点县的实际覆盖率仅为27.8%。2010年6月,安徽省全省试点县的平均参保率刚刚超过50%,其中最低的仅为20. 1%(罗遐,2011)。2010年华中师范大学中国农村问题研究中心对全国20个省68个试点县(市)68个村庄的1942个农户进行了调研,被调查村庄平均参保率为57.6%。

        参保决定因素。年龄、教育水平、健康状况、收入水平、迁移等多种因素同时影响参保行为。年轻人更不倾向于参保,参保率明显低于中老年人。吉林省试点县调查显示,不愿意参加“新农保”的农民平均年龄为41.3岁,而愿意参加“新农保”的平均年龄为48.7岁(刘善槐等,2011)。收入水平是影响居民参保的重要经济因素(如田栋,2011;刘军伟,2011)。政策认知较大程度上影响着当前参保者的决策行为。农民对缴费年限了解程度每增加1个单位,参保可能性会提高1.5倍左右(吴玉峰,2011)。农民对政策的认知较大程度上与基层工作人员的宣传、引导、激励有关系,对于干群关系较好的村子,农民对于村干部比较信任,倾向于以积极的态度去对待“新农保”政策,有助于扩大参保率(田栋,2011)。

        养老待遇与保障水平。基础养老金是目前养老金待遇的主要构成,处于低水平阶段。“新农保”和城镇居民养老保险的基本养老金起步阶段均为每月55元(即每年660元),按照2009年全国平均纯收入水平(5153元)测算,基础养老金替代率为12.8%。目前享受的“新农保”养老待遇大部分来自基础养老金。有调查显示,领取养老金的农民中只领取55元基础养老金的人数所占比重高达55%,每月领取养老金在100元以上的所占比重不到15%(耿永志,2011)。安徽省试点县调查显示,享受新农保的月平均水平为60.4元,有71.1%的老人认为养老金不够生活(罗遐,2011)。显然,制度实施初期阶段的养老金水平不能满足老年人的基本生活需求。

        财政负担与可持续。中央财政的基础养老金财政压力短期来看不大。在低水平、全覆盖目标下,假定“十二五”期间实现“新农保”全覆盖,到2015年中央财政累计投入将不超过3000亿元,全覆盖实现后中央财政每年投入约700亿元可以保障“新农保”制度运行,也仅相当于2009年中央财政社会保障支出约1/4,总体上不会对中央财政造成太大负担(程杰,2011)。地方政府尤其是县(市)级财政压力更为突出。国家“上出政策,下出资金”的体制对市县级地方财政的预算平衡影响较大,使各市县级财政承担着较大的支出压力。地方财政特别是县级政府具有兜底职责,而且还需承担基金投资活动中的风险和损失,导致地方政府承担较大的债务风险(苏明政等,2011)。

        制度分割与衔接。社会保障制度的“碎片化”是养老保险制度衔接的重要障碍。以“新农保”制度来看,有多个相关社会保障配套制度或政策需要协调:城镇职工养老保险制度、农民工养老保险制度、被征地农民养老保险制度、“老农保”制度、农村计划生育户奖励扶助政策、村干部养老保险政策、农村“五保户”政策、农村最低生活保障制度等(黄瑞芹,2011)。制度的“碎片化”不仅造成了行政管理的复杂性,而且使不同群体的保障待遇参差不齐,制度之间的协调性差,面临制度分割风险(邓大松等,2011)。尽管已经出台了养老保险制度衔接的原则性意见,但还没有全国统一、具体可操作的实施细则。

        预计在今后一个时期,对农村新型养老保险的研究将集中在两个方面:一是跟踪调查,对各地进展、经验和问题进行即时观察和总结;二是提升研究的学术水平,发展理论观点。

三、社会保险的转移接续问题

        近年来,中央政府着力解决养老、医疗等社会保险关系的转移接续问题。2009年,出台了城镇养老保险和医疗保险跨地区转移的办法;2010年,《社会保险法》对社会保险跨地区转移接续给予了明确的法律规定。但是,一些学者的研究显示,社会保险关系的转移接续规定在执行环节上存在一些困难。农民工是我国最大的流动的劳动群体,也是转移接续难题的主体。有研究发现,各地的农民工基本养老保险关系难以衔接,转移后增加了转入地的成本,信息的透明度低(巨倩2011)。还有研究发现,城镇养老保险转移接续的暂行办法发布后,农民工退保的现象反而大量增多,反映出农民工的维权意识薄弱,对政策的理解也不够(付曦2011)。转移接续不仅是养老保险的问题。杨宜勇等(2011)发现,由于其特殊性,医疗保险关系的转移比养老保险关系的转移更为困难。这些研究在发现问题的同时,都提供了一些政策建议。

四、社会保障的再分配效应研究

      收入分配问题是我国面临的越来越突出的矛盾之一。如何解决好发展过程中出现的收入差距和收入分配不公现象,是近几年来迫切需要解决的问题。一般认为,通过社会保障等再分配方式是缩小收入差距的途径。我国实行的“统帐”结合的养老保险制度是具有再分配功能的一项制度安排。在我国经济发展的关键时期,城镇基本养老保险制度的再分配机制是否发挥了缩小收入差距、减少不平等的作用呢?就这一论题,过去已经有了一些研究。一种观点认为现有的养老保险制度扩大了贫富差距,加大了社会不平等。另一种观点认为现有的养老保险制度缩小了不平等。有的研究对改革前后我国养老保险制度的收入再分配效应进行了比较研究,认为与1997年养老保险制度相比,2005年的养老保险制度明显减弱了代内再分配效应,并且可能会引起严重的代际不公平。还有研究发现,收入再分配主要存在于代际之间,而不是阶层之间。

        在借鉴既有研究的基础上,侯慧丽(2011)利用国家统计局2009年城市住户调查数据分析发现,现行我国城镇基本养老保险制度在制度范围内的再分配抑制了逆向再分配,但是对缩小收入差距,降低不平等的调节作用非常有限;城镇基本养老保险制度再分配效应主要产生在代际和性别之间。王亚柯(2011)认为,养老金的精算收益在制度内降低了居民财产的分布差距,但拉大了制度内和制度外的差距,因此并没有起到缩小居民财产分布差距的再分配作用。

        有的研究从更宽广的视角上论证了政府的责任。刘远风(2011)认为,在多支柱养老保险体系中,政府应当发挥在收入再分配、风险分担等方面的优势,政府应当为其它主体无法承担风险时进行“财政兜底”。

        总体上看,有关社会保障再分配效应的研究不多,存在着一些观点争论。但是,最近一些新的改革项目,如“新农合”、“新农保”和城乡居民社会保险,已经开启了财政向社会保障投入的新的渠道。随着公共财政方向的调整和公共政策的改进,这方面的研究将会增多起来。

五、关于适度普惠型社会福利的研究

        近年来,国内学术界对社会福利制度改革作了适度普惠型的定位,从国际经验和中国国情两方面探讨了新型社会福利的建立依据,对适度普惠型社会福利的内涵、特征、政策制度原则进行了深入分析,并提出了有针对性的实践路线。各方学者从不同角度指出,中国社会福利的发展方向应是从“补缺”到“适度普惠”。基于迫切的社会需求、政治需求和道德需求。西方国家在二战结束后建立了普惠型社会福利体系。借鉴这些国家的经验,中国的普惠型社会福利体系要适时建立(蓝云曦、谭晓辉2011)。郑功成(2011)从社会政策角度,指出社会福利一直滞后于社会保险、社会救助的发展,中国社会福利改革与发展战略应是中国社会福利体系从照顾弱者向普惠全民的转变。虽然学者们对适度普惠型社会福利应是怎样的一种福利模式见解不一,但如何在公平正义的原则下,让更多人享受经济和社会经济发展成果是学界的共识。

        回顾过去的一年,在社会保障事业加快改革和发展的背景下,社会保障学科的研究有了明显进展。从研究成果来看,既有现实情况的追踪调查,也有深度的理论探索。社会保险立法的研究是一个新的话题。对于社会保障和社会福利的再分配效应的讨论有所深入,启发我们对过去熟悉的思路和政策设计进行回顾和反思,实现理论研究与社保实践的同步发展。

 

参考文献
程杰:《新型农村养老保险制度的财政负担测算——兼论“十二五”期间实现全覆盖的可行性》,《社会保障研究》2011年第1期。
邓大松、刘远风:《社会保障制度风险:以新型农村养老保险为例》,《当代经济科学》2011年第4期。
付曦:《浅谈农民工社会养老保险关系跨地区转移》,《企业导报》2011年第5期。
耿永志:《新型农村社会养老保险试点跟踪调查——来自河北省18个县(市)的农户》,《财经问题研究》,2011年第5期。
侯慧丽:《城镇基本养老保险制度的再分配效应》,社会科学文献出版社,2011年。
黄瑞芹:《新型农村社会养老保险制度保障能力及其评价——基于湖北6个试点县(区、市)的调查》,《中南民族大学学报(人文社会科学院版)》2011年第2期。
蓝云曦、谭晓辉:《适度普惠型社会福利制度对我国社会和谐发展的促进作用》,《四川大学学报(哲学社会科学版)》2011年第1期。
李伟:《关于新型农村社会养老保险试点情况的调查》,《经济纵横》,2011年第6期。
刘军伟:《基于理性选择理论的农民工参加新型农村养老保险制度影响因素研究》,《浙江社会科学》,2011年第4期。
刘远风:《养老保险中的政府责任——基于风险管理的视角》,《社会保障研究》2011年第4期。
刘善槐、邬志气辉、何圣财:《新型农村社会养老保险试点状况及对策——基于吉林省5000农户的调查研究》,《调研世界》,2011年第2期。
罗遐:《新型农村养老保险试点问题的实证研究——基于安徽省四县市的调查》,《社会保障研究》2011年第1期。
巨倩:《农民工基本养老保险关系转移接续:问题、原因与对策》,《安徽商贸职业技术学院学报》2011年第2期。
芮立新:《〈社会保险法〉的人本内涵》,《中国医疗保险》2011年第1期。
世界银行成都农村养老保险课题组:内部专题报告。
苏明政、韩朔:《基于地方政府支付责任的新型农村养老保险制度研究》,《金融发展研究》2011年第6期。
田栋:《新型农村社会养老保险参保档次分布的影响因素分析及对策建议——基于河南省某试点县的调查》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》,2011年第3期。
王亚柯:《基于精算估计方法的养老保险再分配效应研究》,《中国软科学》2011年第5期。
吴玉锋:《社会互动与新型农村社会养老保险参保行为实证研究》,《华中科技大学学报》,2011年第4期。
谢新伟:《〈社会保险法〉:法制化的“全民保单”》,《劳动保障世界》2011年第4期。
张展新:《走向普适性的公民社会保险权:〈社会保险法〉的制度变革意义》,《人口年鉴2011》。
郑功成:《〈社会保险法〉:我国社会保障法制建设的里程碑》,《中国劳动》2011年第1期。
郑功成:《中国社会福利改革与发展战略:从照顾弱者到普惠全民》,《中国人民大学学报》2011年第2期。

 

 

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