内容提要:积极应对人口老龄化国家战略要基于我国人口老龄化的特点，加强政策的针对性。我国人口老龄化的特点主要体现在三个方面：未富先老、快速老龄化和巨大的老年人口绝对规模。人口快速老龄化可能对未来的经济增长形成负面冲击，使社会负担骤然增加，并对储蓄、消费等宏观经济指标产生结构性影响。因此，积极应对人口老龄化要加强人口、经济和社会等各项政策的相互协调，从而形成一个有效的战略系统。

关键词:人口老龄化、劳动力市场、人口红利

　　人口快速老龄化已经成为当前及今后相当长时期我国最重要的基本国情。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施积极应对人口老龄化的国家战略。积极应对人口老龄化必须基于我国的国情和人口老龄化的特点，充分考虑人口快速老龄化对社会经济发展的重要影响，强化顶层设计，加强经济社会各个领域政策的协调。

　　一、我国人口老龄化的基本情况及趋势

　　联合国把一个国家65岁及以上人口比重超过7%定义为老龄化社会。根据历次人口普查数据，我国65岁及以上人口在总人口中所占的比重，在2000年达到7.0%，2010年上升到8.9%。按照联合国的上述标准，2000年第五次全国人口普查时，我国已经开始进入老龄化社会。2019年我国60岁及以上的老年人口为2.54亿人，占总人口的18.1%；65岁及以上的老年人口为1.76亿人，占总人口的12.6%。从世界范围看，根据联合国人口展望数据，全世界65岁及以上的人口占总人口的比重为9.1%，其中，主要发达国家集中的欧洲和北美洲达到了18%。

　　未来我国的人口老龄化将加速发展。如果把65岁及以上人口比例超过14%称为中度人口老龄化社会，超过21%称为重度人口老龄化社会，根据预测结果，我国65岁及以上老年人口比例在2023年超过14%，到“十四五”末将达到14.7%。“十四五”时期中国将正式迈入中度老龄化社会，而且高龄老年人口规模继续扩大，2025年，80岁及以上高龄老年人口将达到3376万，比2020年上升446万，老年人口的长期照料问题将更加突出。

　　随着人口老龄化进程的不断发展，老年人口抚养比将不断攀升，并推动总抚养比上扬。根据抚养比不同的定义，中国的人口总抚养比在2011年（抚养比1情形）或2013年（抚养比2情形）已经达到最低点，此后一直呈上升趋势，如图1所示。在抚养比1情形下，中国将于2044年左右出现抚养比大于1的情形，即出现“生之者寡、食之者众”的情形，社会经济发展将面临严峻挑战。

　　注：“抚养比1”定义为0～19岁人口与60岁及以上人口数量之和除以20～59岁人口数量；“抚养比2”定义为0～19岁人口与65岁及以上人口数量之和除以20～64岁人口数量。

　　资料来源：根据《1990年以来中国常用人口数据集》、《2000—2010年中国常用人口数据集》、《中国人口和就业统计年鉴》、中国社会科学院人口与劳动经济研究所课题组数据计算。

　　二、我国人口老龄化的主要特点

　　在人类发展的历史长河中，预期寿命的显著提升和生育率的持续下降，只是近几十年发生的事情。因而，人口老龄化作为一种社会现象出现的时间并不长，从总体上看，人类社会应对人口老龄化尚缺乏可资借鉴的成熟经验。对于我国这样一个人口众多的大国，更需要结合自身的发展特点，制定系统的应对人口老龄化战略。我国人口老龄化的主要特点体现在以下几个方面。

　　（一）未富先老

　　根据联合国人口统计数据和世界银行发展数据库综合分析，大多数国家在进入老龄化社会时（65岁以上人口比重达7%）已经处于较高的发展水平。如上所述，我国在2000年开始步入老龄化社会，其时，按照世界银行的收入分类标准，我国还是中下收入经济体，具有典型的未富先老的特征。经过20年的快速发展，我国的人均GDP水平和综合国力都有了跨越式的提高，但未富先老的特征仍然明显。表1列举了世界上主要经济体在达到中度老龄化社会（65岁以上人口比重为14%）的年份以及刚刚进入中度老龄化社会时的人均GDP水平。为了便于比较，我们将人均GDP统一为2010年的美元不变价。很显然，越晚进入中度老龄化，达到中度老龄化时的发展水平也越高。我国大约在2023年左右进入中度老龄化社会，届时的人均GDP水平将接近世界银行划分的高收入国家的下限。不过，与其他经济体进入中度老龄化社会时的发展水平相比，我国的经济发展水平仍然较低。例如，最早进入中度老龄化社会的德国，在1972年的人均GDP已经达到两万多美元，我国进入中度老龄化社会后尚不足其水平的一半。因此，未富先老不仅仍然是我国人口老龄化的重要特征，也是应对人口老龄化战略所要着力解决的关键问题。

　　资料来源：中国的老龄化和人均GDP数据根据人口与劳动经济研究所课题组预测数据，其他国家的人口数据来源于联合国人口展望数据库，人均GDP数据来源于世界银行发展数据库。

　　正是由于未富先老，“发展”这一重大命题在我国较之其他在富裕阶段进入老龄化的国家更加重要，坚持经济建设为中心仍然是未来相当长时期的核心使命。同时，未富先老也意味着一旦人口老龄化成为经济发展的制约因素，我国在经济发展水平尚不足够高的时候，就面临较之发达国家更为严峻的约束条件。同时应对人口老龄化和经济发展的任务将非常艰巨。

　　从宏观上看，由于未富先老，用于发展的积累仍然存在巨大需求，相应地，用于应对人口老龄化的人均资源必然有限。提高应对老龄化的资源使用效率，坚持广覆盖、低水平的保障原则应该成为长期的战略。从微观上看，在总体的发展水平尚不充分的情况下，大部分老年人口在生命周期中的积累必然有限，应对与人口老龄化相关的贫困问题也将是一个长期的挑战。

　　（二）人口老龄化加速发展

　　由于我国人口转变进程的独特性，中国老龄化的速度较其他许多国家更为迅速。图2展示了从2020—2050年，目前世界上最大的10个经济体65岁及以上人口占总人口比重的变化。虽然这10个经济体中除印度外均已步入老龄化社会，但在随后的30余年时间里，老龄化的进程却有所差别。其中，我国是这10个经济体中老龄化进程变动最为迅速的国家：65岁及以上人口比重在未来三十年间将提高14.1个百分点A，老龄化水平增长的幅度最大，达到26.1%；在十个最大的经济体中，老龄化水平将由2020年的第8位上升至2050年的第5位。

　　资料来源：根据《联合国世界人口展望：2019年修订版》数据计算得到。

　　从更广的范围看，我们也可以对中国即将出现的老龄化有多快，有更深刻的认识。表2对比了中国和其他国家在2020—2035年老龄化速度的差别。其中，我们把其他中收入和高收入国家按照老龄化的速度进行三等分的分组。根据人口预测数据推算，2020年中国60岁及以上人口占总人口的比重为18.2%，65岁及以上人口占总人口的比重为12.9%，到2035年这两个比重将分别达到30.1%和22.2%。如表2所示，以2020年为起点，在目前的中等收入和高收入国家中，中国的老龄化水平并不是特别高，介于中收入和高收入国家中的中速组和快速组的均值之间。然而，在随后的时间里，较之于其他经济体，中国的人口老龄化进程明显加速：2020—2035年，60岁及以上人口占总人口比重提高11.9个百分点，65岁及以上人口占总人口比重的均值将增长11.3个百分点。其他国家的人口预测结果显示，快速老龄化组到2035年60岁及以上人口占总人口比重的均值为27.7%，65岁及以上人口占总人口比重的均值为21.5%。中收入国家和高收入国家平均水平将仅提高3.4个百分点和2.9个百分点，即便是快速老龄化组，也仅分别提高6.5个百分点和6.1个百分点。

　　注：中国的数据根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所“分年龄人口数据预测数据库”计算，其他国家根据“联合国世界人口展望2019数据库”计算；括号中的数据为标准差；各个国家的数据按照人口加权。

　　资料来源：都阳、封永刚（2021）。

　　可见，世界范围的横向比较，我国人口老龄化在未来十五年里的加速发展将成为具有典型特征和重大影响的现象。因此，我们不仅要关注老龄化对社会经济发展的一般影响，还需要特别关注这种具有风格化的快速老龄化进程是否会对经济增长形成冲击。这一特点在我国这样超大规模的经济体与其他特征相融合，很容易带来新的不确定性。而这些不确定性往往很难在其他国家的发展历程中找到可循的先例。

　　（三）巨大的老年人口绝对规模

　　2019年，我国65岁及以上的老龄人口已达1.76亿，占世界同年龄组人口的1/4，这一比重未来还会上升。如果以1.76亿作为一个经济体的人口数量计算，其人口规模可以排在世界第六位（除中国）。超大规模的老年人口形成了特殊的基本国情，决定了我们必须依据自身发展条件和老龄化特点制定老龄化战略，而难以仿效其他已有的模式。例如，中小经济体（例如智利、挪威、新加坡）可以通过主权基金投资于国际市场，通过分享其他国家的增长红利，解决自身的养老问题。但对于我们这样有着超大规模老年人口的国家而言，这种方式只能作为一种补充。养老资源的筹集永远只能依赖于国内经济发展水平和劳动生产率的提升。从世界范围看，为这么巨大的群体养老还没有任何经验可循，必须立足于自力更生和自己的制度创新。

　　养老负担的持续增加已经使一些深度老龄化国家不堪重负，根据OECD的统计数据，2019年养老金支出占GDP的比重，日本为9.7%，意大利为16.2%，法国为13.9%。日本已经计划降低养老金替代率，以弥补即将出现的养老金缺口。而降低替代率，很容易引发社会矛盾。同样的问题在我国已经初露端倪，2019年养老金支出占GDP的比重已经达到5.2%。老年人口规模的持续、快速增加，必将使上述矛盾加速显现，要未雨绸缪，提前做好应对准备。

三、人口快速老龄化对社会经济发展的影响

　　基于我国的基本国情和人口老龄化的特点，未来一段时期人口快速老龄化对社会经济发展的影响将主要体现在以下几个方面。

　　（一）对经济增长产生冲击性的影响

　　根据经济增长理论，一个国家的产出增长来源于两个部分，劳动力市场规模的扩大和人均产出水平（即劳动生产率）的提高，而后者又来源于资本产出比的增加和全要素生产率的增长。因此，如果人口老龄化对上述任何一个因素产生影响，都将会对总体的经济增长绩效产生影响，这是人口老龄化影响经济增长的一般路径。大量的实证结果表明，人口老龄化直接导致劳动年龄人口减少、劳动力市场规模萎缩，使经济增长放缓；对资本产出比的负面影响虽然不甚明显，但显著降低了全要素生产率，从而降低经济的潜在增长水平。

　　而当人口老龄化进程加速推进时，则有可能进一步对经济增长产生冲击性的负面影响，使经济增长速度产生较大程度的下滑。如前所述，未来一段时期我国人口老龄化程度将加速发展。基于世界上122个中等收入和高收入经济体25年的数据的实证分析表明，人口老龄化速度达到一定阈值后，对经济增长产生更为明显的负面影响。考虑到未来一段时期我国人口老龄化的速度居于世界前列，根据相应的估计参数和人口预测数据推测，在其他条件不变的情况下，仅仅由于快速的人口老龄化，将使未来五年我国经济的年均增长速度下降1个百分点左右（都阳、封永刚，2021）。

　　快速的人口老龄化作为一个对经济增长不利的约束条件，也将使我国和主要经济体的竞争处于更加不利的局面。如图3所示，由于人口老龄化加速，在2035年前后我国的老年人口抚养比将超过美国，成为中美之间竞争条件的一个重要转折。我国相对于欧盟的人口抚养比优势，也将由目前的15个百分点左右缩小至12个百分点左右，与印度的人口抚养比差距将进一步拉大，成为发展中的不利因素。

　　资料来源：根据《联合国世界人口展望：2019年修订版》中方案预测数据计算。

　　（二）主要的宏观经济指标产生结构性变化

　　人口快速老龄化使人口结构产生快速变化，通过储蓄和消费行为的加总还可能引起一些主要宏观经济指标产生结构性变化。

　　长期以来，我国的高储蓄率在世界各国中具有风格化的特征，而居民储蓄在国民储蓄中占据绝对主导地位，是高储蓄率的主要来源。高储蓄率是支撑高投资率的重要基础，即便我国的经济增长方式正在发生转变，保持一定的投资水平仍将是确保技术创新和全要素生产率增长的重要前提。

　　大量的实证研究表明，尽管影响储蓄率的因素非常复杂，但由于各个国家情况的差异，同样的因素对储蓄率的影响程度和方向往往有很大差别。然而，人口老龄化是各个因素中对储蓄率影响最为明确的因素，随着人口老龄化程度提升，储蓄率将下降。这种负向关系也为基于我国数据的实证研究所支持。储蓄率的下降将会引起我国经济发展的宏观经济指标，如储蓄、投资、国际收支平衡等出现结构性变化，增加了发展的不确定性（蔡昉、都阳，2020）。

　　消费对于我国经济增长拉大作用越来越明显，而人口老龄化对消费行为也会产生影响，突出体现为对消费结构的影响（都阳、王美艳，2020）。如图4所示，随着老龄化水平上升，与工作相关的消费（衣着消费、交通通信消费和文化娱乐消费）明显下降，而医疗消费支出则明显上升。从对经济增长的拉动作用看，与工作相关的消费对经济增长的拉动效果更加明显。因此，即便人口老龄化没有影响消费水平，消费模式的转换也会对经济增长产生不利影响。

　　注：与工作相关消费包括衣着消费、交通通信消费和文化娱乐消费。

　　资料来源：根据2010年和2016年中国社会科学院人口与劳动经济研究所城市劳动力调查数据计算得到。

　　在家庭消费的各个类别中，食品、衣着、交通、通信、文化娱乐、旅游、住房、生活用品及服务等消费支出都具有很强的私人属性，但医疗消费与公共支出有着更紧密的关联。目前，中国的基本医疗保险体系已覆盖了全国绝大多数人群，这意味着伴随人口老龄化医疗费用的增长将会给医疗保险基金带来持续压力。鉴于基本医疗保险的社会属性和公共属性，公共财政不可避免地对医疗保险体系的可持续性承担相应的义务。

　　（三）社会负担的急速增加

　　随着老龄化进程的加剧，老年人口数量的增加使老年抚养比不断上升，赡养老年人口的社会负担将急速增长。首先，养老金支出将大幅增加。在支付水平等其他制度性条件不变的情况下，仅考虑人口老龄化的额外影响，到2030年，我国基本养老保险总支出占GDP的比重将超过8.5%；到2050年，该比重将达到13.5%。其次，伴随着人口老龄化医疗公共支出将不断增加。以60岁作为老年人口界定的话，老年抚养比每增长1个百分点，卫生总费用占GDP的比重提高0.133个百分点；相应地，政府卫生费用支出占GDP的比重会提高0.077个百分点。如果在未来10年仍然保持这一参数关系，那么，到2030年，由于老年抚养比提高了20个百分点，将导致卫生总费用占GDP的比重提高2.6个百分点；政府支出占GDP的比重提高1.5个百分点。

　　此外，深度老龄化还将带来照料、看护成本的快速提高。根据预测，即便保持现行的服务水平，以当前价格计算长期照料的资金需求规模将由2020年的1540亿元上升至2050年的18133亿元，增长10.77倍。

　　四、提高应对人口老龄化各项政策的系统性

　　党的十九届五中全会已经提出积极应对人口老龄化的国家战略。从人口老龄化和社会经济发展的相互关系看，需从以下几个方面着手，系统应对人口快速老龄化带来的一系列挑战。

　　（一）提高应对老龄化政策的系统性

　　我国人口老龄化程度迅速提高，已经对经济运行和社会发展产生显著的负面影响，不仅对经济增长速度、就业规模与结构、储蓄（投资）与消费模式、居民收入增长等重要经济指标产生抑制作用，也对医疗看护、家庭模式、居住安排、社会保障等社会民生领域提出巨大挑战。鉴于人口老龄化既是不可逆转的长期趋势，又带来了十分紧迫的现实挑战，需要强化政策设计，加强各领域政策的相互协调与系统谋划。应该在国家层面统筹谋划老龄化时代的经济发展方式、生育政策、就业和退休政策、涉老产业发展政策、养老体系建设等问题。“十四五”时期，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，要彻底改变目前仅仅从人口和健康等少数领域应对人口老龄化的局面。

　　（二）形成适应老龄化社会的经济发展方式

　　鉴于人口老龄化是一个不可逆转的趋势。因此，积极应对人口老龄化战略的核心是通过不断深化改革，形成适应老龄化社会的经济发展方式。老龄化社会的最主要矛盾来自老年抚养比恶化对社会赡养体系的挑战。因此，依靠劳动年龄人口劳动生产率的不断提升，形成可持续的经济增长方式，是老龄化社会保持社会进步的根本动力。

　　中国快速的老龄化进程，大大压缩了人口红利的窗口期，要求经济增长方式的转变进程也必须加速。对于很多发达国家而言，人口转变过程是自然的、无政策干预的，因此人口老龄化也是一个渐进的、缓慢的过程。在这种情况下，根据资本和劳动相对价格的变化，依靠市场机制的自发调节机制，就可以形成与老龄化社会相适应的经济增长方式。然而，中国迅速进入老龄化社会的事实以及不断加速老龄化的趋势，很容易对经济发展形成冲击性的影响，难以通过自发的机制实现结构变化，必须辅之以经济发展政策的干预和诱导。

　　在老龄化社会，提升劳动生产率的根本在于全要素生产率的提升，而全要素生产率的提升又在很大程度上取决于科技和创新在经济发展中的贡献程度。因此，从依赖要素积累的经济增长方式，转变至全要素生产率推动的增长方式应该成为经济发展政策的核心。

　　老龄化社会对经济发展的直接冲击就是劳动力市场规模的不断缩小。因此，鼓励劳动节约型技术的应用在经济发展政策中有着至关重要的作用。需要注意的是，劳动节约型技术的应用必须辅之以与老龄化社会相适应的再分配体系，才能真正实现劳动生产率的增长为社会和谐发展服务的目的。否则，就会出现收入差距扩大、与老龄化相关的贫困加剧的不利局面。

　　（三）拓宽渠道为老龄化筹资

　　在保持经济可持续增长的同时，还需要不断拓宽支持老龄化社会的融资渠道，才能有效地将经济资源转化成养老资源。在经济保持高速或中高速增长的时期，依赖事实上的现收现付体系可以维持养老支付体系的运转，但也延误了建立多渠道融资体系的决心，在人口快速老龄化时形成隐患。要抓紧为时不多的窗口期，加快相关领域的改革，改变过分依赖现收现付体系的不利局面。

　　构建更具弹性的收支系统，加强个人缴费与未来收益的联系，为个人提供更多的缴费选择方案，激励个人为未来储蓄，从而充实养老基金。鼓励发展商业化的养老保险。加大财政补助与国有资本的划拨力度，充实养老资源池。注重加强养老基金的投资运营，使养老基金不断保值增值，形成与经济发展的良性循环。

　　（四）形成与老龄化社会相顺应的劳动力市场制度

　　在劳动年龄逐渐减少的情况下，更具弹性的劳动力市场和更广泛的就业，对于缓解老龄化带来的冲击具有积极的作用。这一点已为德国等较早进入老龄化社会国家的经验所证实。

　　尽快完善退休制度。延长退休年龄，既可以提高老年人口的劳动参与率，也可缓解养老金支付的压力。在平均预期寿命不断增长的情况下，建立养老金领取的弹性制度，即“早领低水平、晚领高水平”，既可以满足不同劳动者的个性化需求，也可以更充分地开发有就业意愿的老年人力资源。

　　遏制劳动参与率不断下降的趋势。针对女性劳动参与率不断下降的情况，通过打击就业歧视、补贴生育、加强托幼公共服务等措施，鼓励女性的劳动参与。

　　（五）尽快实现养老保险制度的全国统筹

　　建立和完善全国统筹的基本养老制度，建立普惠性、兜底性的第一层次养老金。将城乡居民养老保险社会统筹部分改革为公民养老金，形成覆盖全民的普惠性和兜底性的第一层次养老金。在此基础上，将现有制度整合成个人缴费相关的养老金、单位补充养老金、个人养老储蓄等多个层次，建立起多层次的老年收入保障体系。同时，通过将养老金统筹到全国层次，可以消除养老金积累丰富地区不断提升支付待遇的激励，提升基本养老金待遇的公平性和可持续性。通过提高养老保险的统筹层次，可以提高养老资源的经办效率、使用效率，提高系统的可持续性。