摘要：教育人力资本是影响经济发展的重要因素。本研究对“十四五”以及今后更长一段时期中国教育人力资本供给和需求变化进行预测分析，结果显示：“十四五”时期，教育人力资本水平有所提高，对教育人力资本质和量的需求都有较大增长，特别是对高质量的教育人力资本有大规模的需求。为提升教育人力资本、改善其分布结构，需要加大教育投入水平，完善教育体系，针对产业需求—人力资本匹配进行人才培养。

 

　　教育人力资本，即通过教育赋予劳动力的技能和能力，作为人力资本重要的组成部分，是影响经济增长的重要因素之一。近年来，我国教育人力资本的数量得到了明显提升，平均受教育年限不断提高，全国6岁以上人口和全部就业人口的平均受教育年限分别从2010年的8.80年、9.10年增加到2018年的9.26年、10.26年。同时，教育人力资本的质量也显著提高，如接受高等教育的人口比例从2010年的8.93%增加到2018年的13.03%。“十四五”时期，中国经济结构和发展方式都将进行调整和转变，那么，我国教育人力资本将呈现什么样的特点？能否支撑我国经济持续较快增长，并助力现代化目标的实现？要回答这些问题，就要从供给和需求两方面去考察教育人力资本发展趋势，并给出更精准的提升我国教育人力资本的政策建议。

　　一 “十四五”及中长期教育人力资本供需形势基本判断

　　（一）“十四五”及未来教育人力资本供给预测

　　教育人力资本对实现经济持续较快增长起着重要作用。确定未来教育人力资本的供给水平和结构是制定“十四五”时期及未来中长期提升人力资本政策的重要依据。教育人力资本供给可以从总量和增量两个角度来理解。总量指的是全体人口的教育人力资本供给状况，而增量指的是劳动力市场新进入劳动力（以下简称新成长劳动力）的教育人力资本供给状况。本节主要从教育人力资本总量和增量两个角度，对“十四五”及之后一段时期内的教育人力资本情况进行预测。

　　1.平均受教育年限预测

　　过去30多年，中国经济高速发展主要得益于丰富而廉价的人力资源。但随着人口结构的转变，中国已经跨越了劳动年龄人口的峰值点，总体规模开始下降。根据国家统计局数据，2015年15～64岁人口规模为100361万人，到2018年减少为99357万人；从占总人口的比重来看，2015年15～64岁人口占总人口的比重为73%，比2010年下降1.5个百分点，2018年进一步降至71.2%。由此可见，中国目前处于劳动年龄人口下降的阶段。各种预测也都显示，中国劳动年龄人口下降的趋势是长期的和不可逆转的，如向晶、蔡翼飞[1]根据城乡一体的人口迁移模型分析框架进行预测，2019～2050年，中国劳动年龄人口总量和占总人口的比重均将持续下降。这意味着中国人口红利不断减弱，未来必须通过提升人力资本来提供经济持续增长的内生动力。

　　本研究以6岁以上人口平均受教育年限来反映教育人力资本总量规模和变化发展趋势。1990年以来，中国6岁以上人口的平均受教育年限呈现较快且持续提升的发展变化过程。根据第四次（1990年）、第五次（2000年）、第六次（2010年）国家统计局人口普查数据测算，6岁以上人口平均受教育年限分别为6.26年、7.62年和8.80年；根据1%人口抽样调查数据计算，1995年、2005年和2015年的6岁以上人口平均受教育年限分别为6.72年、7.83年和9.13年。

　　通过对1990～2015年这六个年份的6岁以上人口平均受教育年限值进行线性拟合，再外推出2020～2035年的预测数据。可以看出，2020年、2025年、2030年和2035年的平均受教育年限分别为10.03年、10.62年、11.22年和11.81年，2025年将比2020年提高0.59年。这说明如果没有强力推动，按照过去的历史水平发展趋势，2035年平均受教育年限将比2015年仅提高2.68年，平均每年约提高0.134年。而且，按照这个发展趋势，即使2035年中国的平均受教育年限达到12年，也仅仅相当于美国20世纪90年代和日韩2010年代的水平，与国际水平相比，还有较大差距（见图1）。

 

 

　　图1 1990～2035年6岁以上人口平均受教育年限变化及预测

　　同时，本研究也对全部就业人口的平均受教育年限进行了预测，结果显示2025年就业人口平均受教育年限将达到11.16年，比2020年提高0.65年。中国全部就业人口的平均受教育年限变化趋势与6岁以上人口的平均受教育年限变化趋势基本一致，“十四五”时期教育人力资本提升将会略有增加。

　　2.新成长劳动力教育人力资本预测

　　对平均受教育年限的预测反映了教育人力资本水平的总体变化趋势和总量供给状况，我们也将对新进入就业市场劳动力，即新成长劳动力的教育人力资本进行预测，以对教育人力资本增量的供给状况进行考察，从而更全面地了解市场的供需形势。

　　对新成长劳动力教育人力资本的预测可以分为两个步骤，第一步是对劳动力市场新增加的劳动力供给数量进行估计，第二步是结合估算得到的劳动力规模，再通过不同教育阶段的入学率、辍学率等信息就可以得到新增劳动力不同教育程度的测度，从而估算出具有教育人力资本的劳动力。当前文献中对就业市场上新成长劳动力的预测主要有两类估计方法：第一类方法是以劳动力供给数据为基础，通过建立时间序列模型等数学模型进行时间外推来预测未来趋势[2]，这类方法只能反映总体上的新成长劳动力的数量，不能剖析其内部受教育结构。第二类方法是以预测劳动参与率为基础，用预测出的劳动年龄人口数量乘以劳动参与率进而得到劳动供给[3][4]，这类方法在用劳动参与率变化影响因素模型进行预测时依赖于劳动参与率的设定，会影响到预测的准确性。因此，本研究使用一种新的方法——脱离教育人数法[5]，不仅预测新成长劳动力的市场总量，而且同时预测其教育人力资本的情况及变化趋势。

　　脱离教育人数法的基本原理是：新成长进入就业市场的劳动力，基本都是离开学校后马上或者几年后进入劳动力市场的劳动年龄人口。也就是说，五个教育阶段［即小学、初中、高中（职业教育）、大学和研究生］的毕业生，以及某个阶段教育辍学和未升学的那部分人会进入劳动力市场。因而，将所有阶段教育的辍学人数与毕业而未升学的人数加总，再扣除死亡人数，就得到新增需就业人员的数量；同时，也可以剖析新成长劳动力的内部受教育结构，估算出其教育人力资本状况。

　　参照张车伟、蔡翼飞[6]的设定和方法，我们根据脱离教育人数法测算出2018～2030年的新成长劳动力数量，如表1所示。从总体规模上来看，2018～2030年间，新成长劳动力数量将呈现先减少再增加的变化过程。2018年的新成长劳动力总量为1721万人，一直减少到2022年的1568万人，之后总量再开始增加，提高到2030年的1763万人。其中，“十四五”时期的新成长劳动力年均规模为1619万人。分受教育程度来看，小学及以下、初中阶段的新成长劳动力规模呈现整体下降趋势，受过初中及以下教育的新成长劳动力占所有新增劳动力的比重从2018年的26.1%下降到2030年的18.3%；高中阶段的新成长劳动力在波动中总量有所减少，从2018年的557万人下降到437万人；而普通本专科、研究生阶段的新成长劳动力总量显著增加，受教育水平为大专及以上的新增劳动力的数量每年平均为822万，总共将增加10682万人，其占总新增劳动力比重从2018年的41.6%提高到2030年的56.9%，成为劳动力市场上新成长劳动力的主要力量。[7]由此可见，新成长劳动力的教育人力资本水平将逐步提高，特别是接受过高等教育的劳动力比重有显著提高。

　　表1 2018～2030年新成长劳动力规模

　　

　　在预测出新成长劳动力规模的基础上，我们计算了新成长劳动力的平均受教育年限。从图2中可以看出，新成长劳动力的平均受教育年限水平比6岁以上人口平均受教育年限及全部就业人口平均受教育年限要高：2018年，新成长劳动力的平均受教育年限水平已经达到12.37年，比全部就业人口平均受教育年限（10.26年）高2.11年。从整体发展趋势看，新成长劳动力平均受教育年限也呈现逐年增加的趋势，从2018年的12.37年提高到2030年的13.43年，平均每年提高0.08年。由此可见，新进入就业市场劳动力的教育人力资本水平较高，有效地提高了就业人员的整体素质，提升了教育人力资本的供给水平。

 

　　图2 2018～2030年新成长劳动力平均受教育年限

　　（二）“十四五”及未来教育人力资本需求预测

　　1.基于经济效率提高的教育人力资本需求预测

　　中国经济发展水平与发达国家相差还很大，当前人均GDP水平仅相当于发达国家的1/5～1/4，这背后的主要原因是我国劳动生产率还比较低。而提高劳动生产率需要不断提高人力资本水平，特别是教育人力资本水平。基于经济效率提高的角度，本研究对与达到经济增长目标时的劳动生产率相匹配的教育人力资本水平进行推算。估算步骤如下。

　　首先，根据中国和主要发达国家的劳动生产率及平均受教育年限（见表2），来计算得到中国和主要发达国家的劳动生产率弹性，即劳动生产率增长率与平均受教育年限增长率之比。劳动生产率弹性的值越高，表明平均受教育年限提高1个百分点，相应劳动生产率提高的百分点越高。具体计算方法是先将1991～2018年各国的劳动生产率及其平均受教育年限分别取自然对数，再将各国数据分别进行回归拟合，得到的回归曲线的斜率就是各国的劳动生产率弹性（见图3）。如图3所示，中国的劳动生产率弹性为5.94，而法国、德国、日本、韩国、英国、美国的劳动生产率弹性分别为0.52、0.48、0.78、2.61、0.68和4.80。中国的劳动生产率弹性意味着平均受教育年限提高1个百分点，劳动生产率相应提高5.94个百分点，这远高于主要发达国家的平均劳动生产率弹性水平1.64，即平均受教育年限提高1个百分点，劳动生产率相应只提高1.64个百分点。

　　表2 中国及主要发达国家劳动生产率与教育人力资本

 

　　图3 中国及主要发达国家劳动生产率弹性

　　其次，以六个主要发达国家的平均劳动生产率设定为目标参照值，测算达到此目标劳动生产率时的中国教育人力资本水平。假定到2025年，如果中国劳动生产率弹性保持5.94的水平不变、经济增长率年均5.5%、就业人口总量不变，则2025年中国劳动生产率水平将达到44126美元（PPP）。而相应的，中国6岁以上人口平均受教育年限需达到9.9年，比2018年需要提高0.6年。而如果要达到6个主要发达国家当前劳动生产率的平均水平80457美元（见表2），按照其平均劳动生产率弹性，则中国的6岁以上人口平均受教育年限需达到12.7年。而平均受教育年限12.7年这一水平，与日韩2018年水平相当，比中国2018年的水平需要提高3.4年。如果按照平均受教育年限2010～2018年每年增长0.13年的平均增速，达到12.7年这一目标需要26年，即2044年达到。这就是中国教育人力资本的总量需求，也是教育人力资本提升的潜力。

　　2.基于产业升级的教育人力资本需求预测

　　随着第四次工业革命到来，大数据、物联网、人工智能等数字技术对经济产生深刻的影响，这些外部冲击会集中反映在产业结构变动上，并间接作用于人力资本需求。人力资本依附在劳动力上，而劳动力需求可以通过就业来反映，就业又分布于不同产业中，因此研究产业结构变动对就业进而对教育人力资本的影响，是预测新时代教育人力资本需求的一个切入点。本研究首先结合宏观经济环境预判“十四五”时期我国的产业结构及就业结构，再研究各行业对教育人力资本的要求，最后预测就业结构对教育人力资本的需求。

　　从产业结构变动情况看（见表3），2010～2015年，在第二产业中建筑业增加值占比扩张较快，采矿业、制造业、电力热力燃气及水生产和供应业增加值占比都出现下降。其中，制造业增加值占比降幅（5.02个百分点）不仅在第二产业中最大，在所有产业中也最大。而第三产业增加值占比多数提升，但其内部细分行业提升幅度大小不一。尤其是生产性服务业（如信息传输软件和信息技术服务业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业等）扩张更为明显。随着工业化推进加之新技术革命的影响，生产性服务业尤其是与信息技术相关的行业增长潜力也比较大。

　　表3 分行业产出增加值与增加值占比变化

 

　　　　图4 各行业增加值占比变化与就业弹性分布

　　各行业产出（增加值）增长创造就业的能力，可以用就业增长对产出增长的弹性来反映。根据测算，全部非农产业的就业弹性为0.44，全部行业中，超过非农平均就业弹性的行业有10个（见图4）。如果一个行业既是增长优势行业，又是就业创造能力强的行业，那么可以预测该行业未来会有较强的就业吸纳潜力。根据这两个标准，我们筛选出了就业增加值占比为正且就业弹性超过非农平均就业弹性的行业，其中包括建筑业、信息传输软件和信息技术服务业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业、公共管理社会保障和社会组织、居民服务修理和其他服务业等八个行业。这些行业中有五个行业属于生产服务业，可见生产性服务业具有较大的就业需求潜力。这与将发达国家当前就业结构作为标尺，通过对比中国与发达国家之间的差别，预判得到的中国在实现现代化的过程中行业分布的走势，以及各行业就业需求潜力的变化趋势是一致的。

　　为了研究各行业对教育人力资本的要求，我们通过考察在分行业教育人力资本上中国与世界先进水平[8]的差距。如表4所示，在就业人员的平均受教育年限和具有大专以上文化程度就业人员占总就业的比例两个指标上，中国在大部分行业上都落后于日本。从平均受教育年限方面来看，在农林牧渔业、制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、水利环境和公共设施管理业、居民服务修理和其他服务业等行业上，中国明显低于日本；而在信息传输软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业、教育等技术密集型行业，中国和日本的水平非常接近。从大专及以上文化程度就业人口比例来看，中国与日本的差距与平均受教育年限表现基本一致，但差距更为明显。由此可见，虽然中国的教育人力资本与发达国家存在数量和质量双重差距，但低端行业主要问题是教育人力资本水平偏低，而高端行业的教育人力资本水平与发达国家差距不大，但高质量教育人力资本数量不足。因而，不同行业对教育人力资本的要求也就有所不同。

　　表4 中日分行业教育人力资本

　　最后，为了预测就业结构对教育人力资本的需求，需要首先对中国就业结构和大专及以上文化程度就业人口比例的目标状态进行设定。我们拟设定3种目标：目标1是各行业就业占比和大专及以上就业人口比例均达到与发达国家相同水平[9]；目标2是保持当前产业结构不变，大专及以上就业人口比例达到发达国家水平；目标3是保持大专及以上就业人口比例不变，就业结构达到发达国家水平。假定保持中国目前就业规模不变，达到目标状态时的各产业大专及以上就业人口规模减去当前的数量，就是该目标下教育人力资本需求的缺口。如表5所示，为了达到目标1，中国需要新增大专及以上就业人口2.17亿人，目标2需新增1.17亿人，目标3需新增0.89亿人。根据此缺口，再回到教育人力资本供给预测结果，按照大专及以上劳动力每年890万人的新增规模可以推算，达到目标1至少需要26年，即2044年前后实现；达到目标2需要14年，即2032年前后实现；达到目标3需要10年，即2028年前后实现。

　　分产业来看，假定中国制造业就业比重不变，教育人力资本达到发达国家水平，即实现目标2，则需要新增2835万的大专及以上学历的劳动力；而如果制造业就业比重下降到发达国家的平均水平，且教育人力资本达到发达国家水平，则需要2042万大专及以上学历的劳动力。因此，制造业教育人力资本的真实需求应介于2042万～2835万人。相比其他行业，生产性服务业是教育人力资本最大的需求领域。从生产性服务业教育人力资本水平看，我国与发达国家相差不大，所以提升空间有限，主要的需求潜力在于增加数量方面，因此，更符合目标3的设定情况。据此我们计算总共需要6048万大专及以上学历的劳动力。为达到目标3，即便全部新增大专及以上学历的劳动力都进入生产性服务业，至少也需要7年时间。

　　表5 分产业大专及以上文化程度劳动力需求预测

 

　　3.教育经费投入需求预测

　　在预测教育人力资本总量需求和细分需求的基础上，本研究也对教育经费投入的需求进行了预测分析。教育人力资本的获得离不开教育投入，德国和日本等后起发达国家都将“教育先行”作为国家战略，特别注重对教育的经费投入，以培育后发优势，从而使其能快速实现追赶目标。从现在到2035年，尤其是“十四五”时期，是我国实现现代化的关键时期。实现现代化就要在人均GDP上达到或接近发达国家水平，这就需要中国的教育人力资本也达到或接近发达国家的水平。而教育人力资本水平要接近或达到发达国家的水平，则需要每个学生的教育经费支出（即生均教育经费）快速提高，教育经费投入不断增加。因此，在实现教育人力资本水平追赶上发达国家这个目标下，分析并判断教育经费投入增长及其占GDP比重变化的趋势，以及我国能否承受这样的教育经费投入增长是非常有必要的。

　　2018年，我国教育经费总投入为46135亿元，比上年增长8.39%；其中，国家财政性教育经费为36990亿元，比上年增长8.13%[10]。根据测算，2018年我国全日制教育（包括义务教育、高中阶段和高等教育）生均教育经费支出为18029元，按照购买力平价美元（PPP）计算达到4277美元。而2015年OECD国家全日制教育的生均教育经费为9772美元[11]。假定OECD国家学生数量不变，教育经费占其GDP比重也不变，GDP以每年2%的速度增长（按不变价格计算），则2035年其生均经费将达到14521美元。而如果中国的生均教育经费想要2035年达到OECD国家的这一水平，按照我国生均教育经费现有水平，则每年需要保持7.5%左右的增速。

　　基于生均教育经费支出的增长趋势，我们可以进一步计算教育经费总支出增长及其占GDP的比重。具体计算步骤为：（1）根据联合国人口预测提供的中国单岁年龄组人口数据[12]，计算得到各教育年龄段人口数；（2）假定各教育阶段毛入学率保持在2018年水平不变，将其乘以该教育阶段人口数得到在校生人口规模数；（3）假定GDP增长率每年增长5%，根据我国现在的GDP水平，推算得到2035年的GDP规模；（4）计算教育经费支出占GDP的比重。按照此方法，根据预测，2035年，我国生均财政性教育支出将达到14521美元的水平，全日制学校在校生规模达到20346万人，教育经费支出达到12.4万亿元，GDP达到216.3万亿元，全日制学校教育经费支出占GDP的比重为5.76%，比2018年提高1.4个百分点。

　　2017年，我国国家财政性教育经费占总教育经费的比例为80.37%[13]，按此比例，如需达到2035年教育经费投入的目标，国家财政性教育经费支出占比应提高1.1个百分点，再按照2018年4%的财政性教育经费支出占比计算，2035年财政性教育经费支出占比将达到5%左右。到2035年人均教育经费支出逐步达到发达国家的水平，需要国家财政教育经费支出占比提高1个百分点。由于这一占比是逐渐提高的，国家财政是能够承受的；而且无论是从长期收益看还是从中国实现现代化大局看，这都是值得的。

　　（三）“十四五”及未来教育人力资本供需趋势基本判断

　　根据前文有关教育人力资本供需的基本预测，可以看出：“十四五”时期，中国的教育人力资本总量供给基本等于或者超过其总体需求，预测得到整体的平均受教育年限约为11年左右，可以满足甚至超过经济效率需要的教育人力资本水平。从教育人力资本供给的增量水平来看，新成长劳动力的预期平均受教育年限较高约为13年左右，可以有效提高就业人员的整体素质，特别是大专及以上新成长劳动力规模和所占比重逐年增加，一定程度上可以满足产业结构和就业结构发展对具有大专以上文化程度就业人员的需求。

　　从分产业的深化细化需求预测可见，“十四五”时期，中国各产业对教育人力资本质和量的需求都非常大，尤其是具有增长优势和就业创造能力的行业是教育人力资本的重点需求领域，如制造业和生产性服务业等。这些行业对教育人力资本总量有较大的需求，尤其是对大专及以上学历的劳动力有很大的需求。根据现有教育人力资本供给，这些行业的总量需求基本可以满足，但是大专及以上的教育人力资本需求还有较大缺口。因此，在继续提升我国教育人力资本整体水平和规模的同时，也需要为下一阶段制造业、生产性服务业等扩张性行业对高质量教育人力资本的大规模需求做准备。

　　二 “十四五”及未来教育人力资本提升面临的主要问题

　　近年来，中国教育事业取得了长足进步，教育总体发展水平进入世界中上行列。与此同时，我国的教育人力资本发展水平也得到了明显提升。但我国当前教育事业仍然存在诸多问题，成为制约“十四五”时期及未来教育人力资本提升的主要因素。教育人力资本提升也面临着其他一些问题，与支撑经济高质量发展的需要还存在一定差距。具体表现在以下几个方面。

　　（一）教育经费投入不足

　　教育人力资本提升离不开教育事业的发展，而教育体系高效运转又需要充分的经费保障，因此持续增加教育经费投入是提升教育人力资本的必要条件。横向对比来看，根据国家统计局数据，2018年财政性教育经费支出占GDP比重为4.0%，且自2012年以来一直维持在这一水平，然而这一比例明显低于主要发达国家的水平（见图5）。考虑到中国人均GDP水平仅相当于主要发达国家的1/5～1/4，甚至更低，则中国人均教育支出的绝对水平与发达国家还有较大差距。例如，2018年中国人均财政教育经费支出分别仅相当于美国、英国、德国、法国和日本的11.5%、15.9%、16.3%、16.7%和23.8%。

　　财政性教育经费支出占GDP比重衡量了一国教育资源投入的相对规模，反映了国家对教育的重视程度；人均教育经费反映了投入在教育人力资本上的绝对资源数量，反映了培育教育人力资本的实际能力。前文预测分析也显示“十四五”及未来长期对教育经费投入的需求会不断增加，因此，如不能缩小我国人均教育经费与发达国家的巨大差距，教育人力资本水平也将难以追赶上发达国家。

　　图5 主要发达国家政府教育支出占GDP比重

　　（二）教育资源分布不平衡问题突出

　　中国目前仍然是世界上最大的发展中国家，经济发展还很不平衡，这也导致教育资源分布不均衡，城乡间、区域间差距较大，特别是在一些优质教育资源的分布上不平衡尤其明显。教育资源分布不平衡直接结果是，落后地区教育人力资本积累受到影响，既会影响其增长的可持续性，也会影响整体人力资本质量的提升。首先，从省域的教育投入情况看，各地差异较大。根据教育部统计数据，2017年全国财政性教育经费生均支出前50%的省份支出水平是后50%省份的1.8倍（见图6）。

　　图6 各省生均教育经费支出（2017年）

　　其次，城乡教育资源配置不平衡，农村教育水平落后的问题仍然比较明显。教育部数据显示，约有20%的县级区域还未达到城乡均衡的要求[14]。从设施条件看，一些乡镇寄宿制学校生活条件简陋，还有一些规模较小的乡村学校基本办学条件非常薄弱。同时，乡村教师队伍建设亟待加强，一些地方还难以满足教育教学基本需求，也难以吸引和留住优秀教师在乡村任教[15]。从教育经费支出来看，2018年义务教育阶段生均教育经费支出的城乡差距值为1453元，占城镇生均教育经费的11.8%，而且这一差距还在不断扩大（见表6）。

　　表6 义务教育阶段城镇和农村生均教育事业费比较

　　最后，优质教育资源的分布也非常不平衡。根据教育部《2019年教育统计数据》，如果以中央部门办高校代表优质高等教育资源，则这些资源分布集中在北京、上海、江苏、陕西、四川等高等教育大省；从大的区域分布看，主要分布于京津冀、长三角、珠三角和成渝四大城市群区域，总共约占全部中央部门办高校的2/3。而在学校专任教师方面，拥有高级技术职称（正高级+副高级）专任教师人数排名前五位的省份，其高技术职称专任教师总数占全国的32%。

　　（三）教育体系中的短板弱项比较显著

　　不同教育阶段对教育服务的需求也不同，只有相对完备的教育体系才能满足培养教育人力资本的全面和多样化的需求。当前，学前教育、职业教育、继续教育是教育体系中的突出短板[16]。学前教育是终身学习的开端，在教育人力资本积累方面有着重要的作用。但学前教育还存在一些短板，如：教育资源尤其是普惠性资源不足，政策保障体系不完善，教师队伍建设滞后，监管体制机制不健全，保教质量有待提高等。我国教育体系中重普通教育，轻职业教育的倾向比较明显。而体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善等问题也制约了职业教育的发展。在继续教育上，还存在教育观念相对落后、优质资源不足、共享程度偏低、教育经费投入机制不完善、制度和法律法规不够健全等问题，导致继续教育的总体参与率不高，还不能完全适应经济社会快速发展和群众多样化学习的需求。

　　（四）教育人力资本培育理念和方式有待优化

　　经费、学校和师资队伍建设等实际投入是提高教育人力资本水平的基础，但科学的培养理念和高效培养模式设计直接决定了教育体系运行效率，因而也是影响教育人力资本提升的重要因素。不过，在教育人力资本培育理念和方式上，中国与世界先进水平还存在一些差距，可能会影响未来教育人力资本的提升。一是在科学教育理念和认识上与发达国家还有差距。为满足新技术革命对人力资本日益提高的要求，并巩固其在科技领先地位，西方发达国家不断提升优化教育理念：更加注重科学素养培育，更加注重让学生理解概念发展过程，强调兴趣、知识和实践的结合，致力于促进教育公平。二是促进学生全面发展的育人模式与环境有待完善。中国教育传统里注重知识学习，对科学思维和创新能力重视不够。在评价方式上，以学生学业考试成绩和学校升学率为主评价中小学教育质量，这在一定程度上影响了学生的全面发展，制约了学生社会责任感、创新精神和实践能力的培养。三是人才培养的类型、层次和学科专业结构与经济社会发展需要的契合度还不够高：一方面大量毕业生找不到合适的工作，另一方面市场上创新型、实用型、复合型人才紧缺。究其原因，中国在教育领域学段衔接、专业部署、课程设置、考试评价、就业指导等方面体制机制还不够科学，产教融合、科教融合的协同培养机制也尚未成型。

　　三 主要结论与政策建议

　　总体来看，中国教育人力资本结构性问题依然存在，教育人力资本满足产业和就业结构需求的压力在持续增大。“十四五”时期，教育人力资本对调整和转变中的中国经济继续实现持续较快增长非常重要。本文分析表明，“十四五”时期及未来较长的一段时间内，我国教育人力资本的总量和增量都将有所提高，2025年，我国6岁以上人口平均受教育年限预计将达到10.62年；新成长劳动力的平均受教育年限将达到13.02年，其中接受过大专及以上教育的劳动者所占比重会由“十三五”时期的39.6%提高到“十四五”时期的48.8%。而经济发展和产业、就业结构调整对教育人力资本质和量的需求持续增加，尤其对高质量教育人力资本的需求非常大。如果要达到发达国家当前劳动生产率的平均水平，则中国6岁以上人口的平均受教育年限要达到12.7年；而如果各行业就业占比和大专以上比例均达到与发达国家相同水平，则中国需要新增大专以上就业人口2.17亿人。因此，要提升整体教育人力资本水平，特别是满足扩张性行业对高质量教育人力资本的大规模需求，可以从增加教育投入、完善教育体系、针对产业需求—人力资本匹配进行人才培养等几方面入手，不仅提升教育人力资本总量，而且改善整体教育人力资本分布结构。

　　（一）进一步增加教育经费投入

　　尽管当前中国在财政性教育支出占比等指标上接近于发达国家，但由于我国国家经济发展水平还不高、教育事业历史欠账较多，在生均教育经费支出上与发达国家的差距仍十分巨大，因而制约我国教育人力资本提升的主要矛盾仍然是教育经费投入不足问题。随着中美经贸摩擦加剧以及西方国家不断加大对中国科技和产业发展的遏制，中国的发展更需要走依靠内生动力的增长模式，而提高教育人力资本水平是实现内生增长模式的核心要求。为此，中国应进一步加大对教育的投入，使生均教育经费支出迅速缩小与发达国家的差距。

　　根据前文预测的“十四五”期间对教育经费投入的需求，建议财政性教育经费支出占GDP比重“十四五”期间可以从维持多年的4%水平提高到4.5%，“十五五”时期争取达到5%，并在2035年之前保持这一比例。为了有充足财政性教育经费投入，主要是要提高中央财政教育支出占全国财政教育支出的比重以及财政性教育经费支出占GDP的比重。目前中央政府在教育经费中承担的比例不足10%，提高中央支出比重有助于减轻地方政府经费筹集压力。另外，根据发达国家尤其是美国的经验来看，可以通过开辟房产税等新税源支撑教育经费投入。

　　（二）完善教育体系，做好提升教育人力资本的有力支撑

　　完善教育体系要着重补齐在学前教育、职业教育和继续教育这三个领域的短板。第一，在学前教育方面，主要问题是供给不足，要进一步扩大普惠性资源供给和完善政策保障体系。具体措施包括拓宽途径扩大资源供给，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源；把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划；鼓励社会力量办园，政府加大扶持力度，通过购买服务、减免租金、派驻公办教师等方式，支持普惠性民办园发展。第二，在职业教育方面，主要问题是办学质量不高以及培养学生不能很好适应市场需要，主要任务是建设完善现代化的职业教育体系。可以通过保持高中阶段教育职普比大体相当的招生结构，大力改善中等职业学校基本办学条件，深化办学体制改革和育人机制改革，鼓励社会资本参与，促进职业教育和产业发展深度融合，培养与产业发展和市场需求相适应的高素质技能型劳动者等途径来实现。第三，在继续教育方面，建议扩大继续教育资源，积极推进优质资源建设与共享，不断优化办学和服务体系，推动普通高校和职业院校面向社会积极开展继续教育，鼓励学校教学资源向社会开放。可以以高等学历继续教育为依托，加强应用型、复合型和创新型高层次人才培养；以成人中等学历继续教育为依托，加强技能型人才培养。

　　还建议通过全面普及高中阶段免费教育以进一步完善教育体系。中国人口的平均受教育年限与发达国家有很大差距，根据上文预测，即便到2035年也仅仅达到11.8年，相当于美国20世纪90年代水平，相当于日韩2010年的水平。目前，我国九年义务教育体系已比较完善，在教学质量、巩固率上都已达到较高水平，基础教育质量已经得到国际认可，而且随着国家经济实力的提升，未来有能力进一步加强财政经费保障力度。因此，将高中阶段纳入实施12年国家免费基础教育作为近期目标迫切并具有一定的可行性。普及高中阶段教育，让新成长劳动力普遍达到高中受教育水平，这对提升总人口的平均受教育年限具有重要意义。从推进步骤上看，可先从地方财力比较充分的东部地区做起，再逐步推广至全国，对地方财政比较紧张的中西部地区，中央应给予适当补贴。

　　（三）针对产业需求—人力资本匹配进行人才培养

　　通过前文分析可知，制造业和现代生活服务业是我国未来经济增长的主要引擎，但相关领域的专业人才还有很大缺口。为了解决产业需求与人力资本之间不完全匹配的问题，建议集中力量进行先进制造业和现代生活服务业急需人才的培养。高等教育和中等职业教育应加快学科专业结构调整，大力发展大数据、物联网、集成电路等新兴学科专业，扩大知识产权、现代物流、电子商务、金融等专业的本专科和研究生培养规模，扩大节能环保、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等战略性新兴产业人才培养规模。结合产业需求，有针对性地进行教育人力资本提升，加快培养信息技术与产业升级、技术创新和社会服务融合发展的复合型人才，加快现代生产性服务业急需人才培养。同时，瞄准战略性新兴产业和“中国制造2025”重点领域，大力支持高水平大学制造业相关核心技术和生产服务业相关学科、专业建设，支持职业院校开设先进装备制造和基础制造相关专业，加强生产服务业相关专业的建设等。

　　（蔡翼飞系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 副研究员，谢倩芸系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 助理研究员）