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张车伟、赵文、李冰冰:农民工现象及其经济学逻辑
文章作者:张车伟、赵文、李冰冰  发布时间:2022-05-24 10:13:00

  摘要:农民工是改革开放后出现在我国的一类特殊社会群体,其根源主要在于我国特有的户籍制度和土地制度,因此,农民工从本质上来看是一个制度现象。同时,农民工现象也有深刻的经济学根源。农民工发挥了特定的历史作用,为中国经济社会发展做出了重要贡献。农民工群体随着工业化和城镇化的发展而壮大,并将随着工业化和城镇化的完成而退出历史舞台。农民工最终将完成从农业文明和农村文明遵循自然农时向工业文明和城市文明遵循法规秩序的转变,实现职业与身份的统一。

  关键词:土地制度  户籍制度  城镇化

  农民工是改革开放后出现在我国的一类特殊社会群体,其根源主要在于我国特有的户籍制度和土地制度,因此,农民工从本质上来看是一个制度现象。所谓农民工,简单说来就是指主要从事非农工作的农民,他们主要在城市工作和生活,仍然保留着农村户籍和权益,同时又无法享受和城市居民一样的公共服务。农民工现象之所以被社会广泛关注,是因为他们规模庞大,身份特殊,离开农村又难以融入城市,成为经济社会转型中的一类“脆弱”群体。正是因为农民工群体的存在,中国的城镇化常常被批评为是不完全的城镇化。按照第七次人口普查数据,我国2020年常住人口城镇化率63.89%,户籍人口城镇化率45.4%,两个城镇化率的差额主要就由农民工群体所构成,规模数量大约为2.8亿人。以人为核心的新型城镇化的一个重要目标就是要实现公共服务的均等化,让城镇公共服务覆盖到所有常住人口,这意味着农民工这一概念迟早将消失在中国发展的历史长河中。

  一、农民工的制度渊源

  (一)  农民工的简要发展史

  20世纪80年代初,农民工一词最早出现在政府工作通讯中[①]。这一词汇后来被包括学者在内的社会各界广泛使用。随着改革开放带来的经济快速发展,进城务工农民不断增多,其在城镇工作和生活中受到的不公平对待日益增多,农民工开始成为一种被广泛关注的社会现象。

  早在20世纪60年代,就不断有农村劳动力流入城镇务工的现象,当时称之为“盲(目)流(动)”[②]。“盲流”一词一直到20世纪90年代还在广泛使用[③]。当时的流动人口主要就是进城务工的农民。我国涉及人口从农村向城市流动的早期政策大致经历了从“自由迁徙”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个发展阶段。

  建国初期,为适应快速推进工业化的需要,国家采取了允许农村居民向城市自由迁徙的政策,大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。但好景不长,随着城市就业机会减少,城市食品供应开始出现短缺,在这种情况下,我国在1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,以此为标志,城乡分割的二元体制开始形成,农村人口向城市迁移受到严格限制。

  改革开放后,乡镇企业异军突起,大量农民首先进入乡镇企业就业,开启了“离土不离乡”模式。到1990年,乡镇企业从业人员达9200多万人[④],极大地缓解了我国的就业压力。在乡镇企业成长过程中,务工农民成为我国产业工人的重要组成部分。同时,随着对外开放和城市改革的深入,东部沿海地区经济快速发展,对劳动力的需求旺盛。在这种情况下,1984年国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,准许农民在不改变户籍身份、不改变城市供给制度的前提下,自带口粮进城务工就业。这就是“离土又离乡”的新模式,蔚为壮观的“春运”和“民工潮”自此而形成。

  由于城乡管理体制改革不到位,对农民进城缺少必要的思想和物质准备,管理和服务跟不上,农民进城给铁路运输、社会治安、生活品供应和服务带来了压力,引起社会广泛关注[⑤]。到20世纪90年代末,进城务工农民的规模达到2亿多,加之这一阶段国企改革带来的下岗职工问题需要解决(莫荣,2001),城市就业管理和服务压力巨大,进城务工农民在就业、公共服务等方面受到一些地方的政策性歧视。这一时期的农民工收入少、保障差、社会地位低下,是社会不公的重灾区。之后,社会各界积极探索如何消除农民工与城市居民之间的社会阻隔,消除针对农民工的不公平待遇。随着经济快速增长,城市企业用工需求迅速扩大,吸引劳动力的愿望迫切,农民工进城务工对城市经济社会发展的贡献逐步得到社会的承认,社会各方面对农民工的思想观念和态度也发生了显著变化,进城农民工成为城镇劳动力供给的主要来源(张车伟,2006)。2002年1月,中共中央国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》第一次提出了针对农民工进城务工的“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”十六字方针,实现了从“消极应对”到“积极引导”的转变。发展到今天,农民工已经成为中国城市产业工人的主力军,他们在城市受到的各种歧视逐渐减少,能够享受的城市公共服务不断增多,甚至在很多城市农民工正逐渐成为当地的“新居民”。

  (二)  农民工与户籍制度及其改革

  户籍制度是农民工现象产生的主要制度根源,也是制约农民工融入城市的最大制度障碍。建国初期,为了尽快建成工业体系,中央政府确定了农业支援工业、农村保障城市的战略。当时政府对农副产品实行低价统购统销,以积累城市工业化建设必需的资金。农民大规模无序进城扰乱了这一供给体系。从1953年开始,中央政府发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》等文件,但收效甚微。1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,明确规定公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记,还正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度,“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”,开始以法规形式限制农村人口迁往城镇。

  改革开放以来,国家出台了一系列户籍管理制度改革措施,逐渐消除制度障碍,包括实行“农转非”政策、实行居民身份证制度、改革和完善暂住人口登记管理制度、推进小城镇户籍管理制度改革、调整城市户口迁移政策等,严格的户籍制度有所松动。有的制度如粮油定量供应制度等,在改革中被逐步取消。1984年国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,小范围放松了落户条件。在这样的制度下,民工潮骤增。1997年国务院批转下发了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》,2001年又批转下发了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,放松了县级的落户条件。这一阶段户籍改革基本导向主要是放开小城镇户籍,而对大中城市仍然采取严格控制政策。

  如何保障农民工的权益、使农民工共享城市公共服务,协调工业化与城市化的同步推进,是这一时期对农民工研究的重点(李强,2003;郑功成,2002;黄群慧,2006)。有研究认为,全国一二三线城市普遍形成了 “土围子”,限制农民工享受城市公共服务(张展新2007)。比如,2009年深圳农民工形成“退保潮”。针对农民工流动性很大的特点,深圳市规定统筹养老保险基金不能随农民工的跨地区流动转移接续,办理退保后,如果重新参保,原有的养老保险缴费年限不再累计计算,实际上形成了对农民工权益的直接剥夺[⑥]。

  户籍制度是一项牵一发而动全身的基本制度。改革是一项系统复杂的工程,面临的难题很多。首先,我国城乡之间、区域之间、大小城市之间,发展的差距比较大,短期内难以平衡。第二,许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩,难以剥离。如果仅就户籍制度本身来说,其改革并不是一件很难的事,但是和各种福利待遇捆绑在一起,改革难度就很大。第三,各类群体的利益诉求多元化,短期内难以协调。这些难题都集中地反映了户籍制度改革的艰巨性、复杂性和长期性。

  户籍附着的公共服务价值过高,导致地方政府推动户籍制度改革的意愿不强,是这一时期农民工融入城市的主要障碍。有研究测算了2014年全面户籍改革的净收益约1.2万亿元,约占当年GDP的2%(都阳等,2014)。但这一收益如何公平的分配,并没有合适的方案出台。中国社会科学院《城市蓝皮书》指出,2013年我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元,全国平均为13.1万元/人。而当年农民工工资年收入只有约3万元,户籍制度改革的地方成本远远高于全国成本,也远高于地方短期收益。

  2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,要着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局;推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。各地开始探索农民工落户城镇的具体办法,比如广东的“积分换户口”[⑦]和重庆的“土地换户口”[⑧]。2014年,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出,通过确定不同等级城市落户条件,建立居住证制度,统一城乡户口登记制度。同年,《国家新型城镇化规划2014—2020》提出,统筹推进户籍制度改革和城市基本公共服务均等化,以不断缩小农民工和城市户籍人口在就业、医疗、教育等基本公共服务上的基础差距。2016年国务院发布《居住证暂行条例》提出,加强居住证和户籍衔接,实现城镇基本公共服务和便利对城镇常住人口的全覆盖的发展目标。2019年,中共中央国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出初步建立城乡融合发展体制机制,基本打通城乡要素自由流动制度性通道,逐步消除城市落户限制。2020年,国家发展改革委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出,放开市辖区300万人口以上城市外所有城市落户限制。至此,除超大城市外,我国所有城市的户口都对农民工开放。户籍制度在政策上已经不构成农民工进城的障碍。当前的户籍制度改革的主要问题是地方政府意愿不强、配套政策难以落实、地区间经费和人员编制统筹困难等问题。

  除了户籍制度限制,影响农民工进城意愿的另一个重要因素是农村集体土地和集体经济权益如何保障的问题。影响农民工社会融入的因素有很多(王春光,2006;杨菊华,2015),随着社会保障覆盖面的扩大以及经济发展带来的土地收益增值,除超大城市以外的其他城市户籍已经不再具有过去的吸引力,如果农民工落户需要以放弃土地权益为条件,那么其永久落户城市意愿仍然会受到影响。调查发现“想保留承包地”是大多数农民工不愿转户的主要原因(张翼,2011),80%以上进城定居的农民工希望保留承包地,66%以上希望保留宅基地(国务院发展研究中心课题组,2011)。

  (三)  农民工与土地制度及其改革

  农民工现象的另外一个制度根源就是土地制度,承包地、宅基地和集体建设用地改革涉及农民切身利益,是影响农民工落户城镇意愿的重要因素。深化农村改革,主线是处理好农民与土地的关系。

  1947年,中国共产党颁布了《中国土地法大纲》,废除封建性及半封建性剥削的土地制度[⑨],实行耕者有其田的土地制度。新中国成立后,按照《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定,国家要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。1950年6月30日,中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》,第一条规定,“废除地主阶级封建剥削的土地制度,实行农民的土地所有制,借此解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”1954年《中华人民共和国宪法》规定的“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”,相关法律就是指《中华人民共和国土地改革法》。为了减少土改运动的阻力,政府采取了保存富农经济的政策。到1953年,3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地。为了尽快建成工业体系,有效从农业中抽取经济剩余,防止农业劳动力流失,1953年,中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》,国家开始实行农业合作化的土地制度,将农民土地私有制转变为社会主义公有制,实行集体经营。到1956年底,全国加入合作社的农户达96%。1958年,中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社。会议后短短的一个多月内,全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社,社员自留地等全部收归了公有。至此,个体农民土地私有制宣告结束,土地的集体所有制建立。

  《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定了我国的土地制度。中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

  改革开放以来,我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。上世纪90年代初至新世纪初,中央强化法律政策保障,土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善,土地承包关系不断稳定,土地流转逐步发展,土地承包步入依法管理轨道。不过,随着城乡加快发展,农村土地制度面临的问题也逐渐凸显。

  一是在农民工外出务工和土地流转不畅的情况下,农户经营规模过小和土地粗放经营甚至撂荒现象大量并存,土地权益难以成为农民的财产性收入。二是工业化和城镇化加快推进造成城市建设用地供给紧张,而农村集体建设用地的利用则缺乏制度规范,难以合法进入土地市场。三是征地补偿制度不健全,补偿标准偏低,农民难以凭借土地权益分享工业化和城镇化的利益,对土地资源的乱占滥用和寻租腐败问题加剧。这已经成为制约农业农村经济发展以及城乡统筹发展的瓶颈性因素。产生这些矛盾的根本原因在于,农村集体土地权属关系不清、流转制度不完善、权益保障制度不到位。改革的方向应该是在土地集体所有权不变的前提下,将土地所有权、承包权、经营权完整清晰地界定给农民,促进城乡要素平等交换。

  2016年,国务院《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出建立农村土地“三权分置”制度,开展农村土地承包经营权确权登记颁证,发展多种形式适度规模经营,明确第二轮土地承包到期后再延长三十年,统筹推进农村土地征收。这一轮改革对促进农地流转、保护农民工的承包地权益,稳定农民工进城务工意愿起到了关键作用。

  集体建设用地改革是另一个涉及农民工切身利益的方面,也直接影响农民工进城落户意愿。2016年,《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,为农村集体所有制改革指明了方向。2018年《土地管理法》规定允许集体经营性建设用地直接入市。随着城乡统一的建设用地市场的建设,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革统筹推进,农民工的权益边界越来越清晰和固定,影响农民工落户的不确定因素减少。坚持不以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,使他们能按照自己的意愿选择是否落户城镇,提高了城镇化发展质量,促进了社会和谐稳定。

  农业劳动力向非农就业的转移是一个漫长的过程,他们中大多数人的就业并不稳定,能够在外定居不再返乡的是少数。在特殊情况下,多数农民还是只能以土地经营收益作为最基本的生活保障(陈锡文和韩俊,2006)。因此,稳定农村土地的承包关系,使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制,是保持农村乃至整个社会稳定的一大重要条件。要避免“进不去城,回不了乡”。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟,就是因为破了产的农民失去了土地,他们只能单向流入城市,即使没有就业机会也无法再返回农村,结果造成了许多社会问题。在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前,对于流动就业的农民必须保持原有土地承包关系的稳定。

  二、农民工规模、结构、特征

  (一)  农民工规模及其估算

  农民工的概念常与流动人口、外来人口等概念混用,但又相互区别(段成荣和孙玉晶,2006)。根据第三次人口普查数据估算,1982年我国流动人口的数量仅为657万人,占全国总人口的0.66%,根据第四次人口普查数据估算,1990年全国流动人口数量达到2135万人,占全国总人口的1.89%,1995年全国流动人口的数量达到7073万人,占全国总人口的比例进一步提高到5.86%(段成荣等,2008)。国务院研究室课题组(2006)估计,1989年农民工约3000万人,1993达到6200万人。第五次人口普查显示,2000年离开户籍地半年以上的人口为1.2亿,其中进入非农产业就业的农民工约8000万人。

  到21世纪初,数以亿计的农民工已经是重要的经济社会现象,但对于农民工的规模、结构和特征缺少全面深入的调查和研究。2005年,国务院研究室牵头组织开展了农民工问题调查研究工作,基本掌握了我国农民工的历史、现状、特点和发展趋势,摸清了加强农民工管理和服务的做法和经验,探讨了解决农民工问题的原则、思路和政策建议。2004年,国家统计局在全国31个省(区、市)对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查,推算出外出农民工约为1.18亿人,占农村劳动力的23.8%;农业部根据对1万个农户的追踪调查,推算出外出农民工约为1亿人,占劳动力的21%;劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市流入农民工的统计,推算出全国农民工约为9000万人。

  2009年开始,国家统计局发布年度《农民工监测调查报告》,对农民工的规模、结构和特征进行连续调查,特别提供了农民工工资待遇、劳动环境、生活条件、权益维护、城市融入、子女入学情况的基础资料。出于统计工作的需要,国家统计局定义的农民工是指户籍仍在农村,年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。本地农民工是指在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工。外出农民工是指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工。进城农民工是指年末居住在城镇地域内的农民工。

  2008年全国农民工约22542万人,其中外出农民工14041万人。2019年,农民工总量达到29077万人,占全国总人口的20.6%,规模和占比都是历史最大值。2020年,全国农民工总量28560万人,其中外出农民工16959万人,在外出农民工中,年末在城镇居住的进城农民工13101万人。受疫情影响,2020年的农民工总量、外出农民工总量、进城农民工总量都比2019年有所下降。从趋势上看,农民工总量和进城农民工总量仍在增加,但增速下降。从流动模式上看,农民工外出就业由最初的“候鸟式”向“迁徙式”转变,举家外出农民工越来越多。

  (二)  农民工的结构

  农民工中男性占比超过65%。其中,外出农民工中男性的占比约70%,本地农民工中男性的占比约60%。

  从就业结构看,农民工早期主要集中在工业部门,尤其是制造业,2012年后逐渐向第三产业倾斜。农民工在制造业就业的比重从2008年的37.2%下降到2020年的27.3%,降幅近10个百分点;农民工在服务业上的比重从2013年的42.6%提高到2020年的51.5%。其中,农民工在居民服务和其他服务业中的比重增幅非常明显,从2008年的12.2%提高到2020年的25.9%。

  2008年到2020年,外出农民工占全部农民工的比重保持在60%左右;外出农民工中,跨省流动的比重从53%下降到42%;外出农民工输出地分布,东部从31%下降到28%,中部从37%提高到42%,西部从32%提高到34%。

  从外出农民工的目的地看,东部地区占比逐渐下降,中部和西部地区占比逐渐上升。2008年东部地区占71%,中部地区占13%,西部地区占15%。到2015年,东部地区占59%,中部地区占22%,西部地区占19%。从重点地区来看,2008年在长三角地区务工的农民工为3054万人,在珠三角地区务工的农民工为4236万人。到2020年,在江浙沪地区就业的农民工5179万人,在珠三角地区就业的农民工4223万人。

  (三)  农民工的特征

  农民工在一段时期内特定语境下是一个中性偏贬义的词语。这与农民工融入城市过程中,在文明程度、生活习惯等方面与城市居民的差距有关,也与农民工收入少、社会地位低有关。早期研究分析了农民工的这些基本特征(孟昕和白南生,1988;韩俊,1994;杜鹰,1997)、农民工在劳动力市场上受到的歧视问题(李强,1995;姚先国和赖普清,2004;王美艳,2005;金城武,2009;朱玲,2009)、以及农民工的社会安全感、公平感、满意度等(李培林和李炜,2010)。随着农民工境况不断改善,农民工一词逐渐回归中性词义。2012年党的十八大召开,农民工代表为26名,占代表总数1.14%。

  农民工外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。自发性外出主要靠亲戚朋友介绍或帮助,就业成本低且成功率高,这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来,通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多。

  农民工以初中文化的青壮年为主,已婚比例不断提升。2008年农民工平均年龄为34岁, 2020年为41.4岁。2008年,初中文化程度占65%,高中文化程度占13%,到2020年,初中文化程度占55%,高中文化程度占17%。2009年农民工已婚占比为56%,未婚占比为41.5%,到2020年,已婚比例提高到79.9%,未婚比例则下降到17%。

  外出农民工居住条件从早期主要由单位宿舍向独租房为主转变,且在务工地购房的比例大幅度提升。2014年农民工居住在单位宿舍的比例为28.3%,居住在工地工棚和生产经营场所的比例为17.2%,租房的比例为36.9%;到2018年居住在单位宿舍的比例为12.9%,租房的比例为61.3%。农民工自购房产的比例从2014年的1%提高到2018年19%。2020年,进城农民工人均居住面积为21.5平方米,且拥有独立卫生间的比例约71.5%,拥有汽车的比例约30.8%。

  进城农民工的城镇归属感稳定,随迁子女入学有保障。农民工随迁子女义务教育阶段入学率超过98%。初中阶段,随迁子女在公办学校的比例从2015年的83.2%提高到2020年的87%。2020年,进城农民工中,41.4%认为自己是所居住城市的“本地人”。从进城农民工对本地生活的适应情况看,83.3%表示对本地生活非常适应和比较适应。进城农民工在不同规模城市生活的归属感不断提高。

  就业质量有所提高,参保率仍低。外出农民工月收入从2008年的1340元提高到了2020年的4072元,超过了同期人均GDP的增长幅度。各类保险参保比例低。养老保险参保比例从2008年的9.8%提高到2014年的16.7%,失业保险参保比例从2008年的2.7%提高到2014年的10.5%。

  三、农民工现象的经济学逻辑

  农民工固然是一个制度现象,但同时也有深刻的经济学根源。农民工发挥了特定的历史作用,为中国经济社会发展做出了重要贡献。

  (一)  产生农民工现象的经济基础是我国农业劳动生产率的不断提高

  农业生产率的大幅度提高是农业剩余劳动力大量产生的前提。农业生产率提高的程度直接关系到农村劳动力释放潜力的判断。只要农业劳动力的边际生产率不为零[⑩],农业劳动力转移就会造成食品产出的相对下降,以至于食品价格相对于工业品价格开始上升,阻断经济起飞。受到粮食安全和农业资源禀赋的约束,农业能够释放出多少劳动力,取决于农业用工需求和农业生产率提高的程度。

  20世纪70年到末到90年代初,我国农业生产率经过了两个阶段的提高。第一个阶段是制度供给引发的生产率提高,进而大幅度提高了农业产出。从20世纪50年代后期到70年代后期,我国农村生活水平普遍低下,生产要素没有得到充分利用,农业生产率几乎没有提高。到1978年,全国仍有2.5亿人口没有解决温饱问题。党的十一届三中全会以后,农村实行土地家庭承包经营,极大地解放和发展了农业生产力。主要表现为农业合作社社员的劳动积极性大幅度提高,从而改变了农业生产要素得不到充分利用的局面。农业生产率大幅度提高的第一阶段始于安徽小岗村家庭承包责任制改革。据计算,1978年到1984年,以不变价计算的农作物总产值增加了42%,其中有40%以上来自于家庭承包责任制改革所带来的生产率的提高[11](Lin, 1992)。

  第二阶段农业产出的提高,主要依靠要素投入的增加和技术进步。要素投入方面,1985年到2008年,农业机械总动力年均提高6.1%,有效灌溉面积年均提高1.2%,化肥施用量年均提高4.8%。对农业生产率提高程度的判断,以1996年第一次农业普查为界,有前后两种不同的看法。前一种认为中国农业生产率提高的速度(Fan & Zhang,2002;Wen,1993)可能已经持平甚至超过了非农产业[12]。第一次农业普查之后,有研究发现农业产出存在普遍的重复计算的现象(钟甫宁,1997),农业产出数据虚高,因此相关研究的结论不再可靠。另有研究计算发现1985-2009年农业全要素生产率年均增速仅为1.2%~1.7%,其中,1985-1997年仅为0.8%~0.9%(赵文和程杰,2011)。

  虽然农业生产率提高较快,但与美国等国家农业生产率的差距仍然较大,且中国非农产业生产率提高更快,与之相比中国农业越来越不具有比较优势,必须借助国际市场保障低价格的食品供应(赵文和程杰,2014)。

  2001年,第一产业人均GDP为0.4万人民币,2020年仅为4.4万元,而第二产业人均GDP从3.1万元提高到了17.8万元,第三产业人均GDP从2.3万元提高到了15.5万元。农业和非农产业之间的劳动生产率差距仍然很大,继续转移农业劳动力仍有空间。

  学者们对农村可转移的剩余劳动力的规模进行了讨论,但结论不一致。有研究根据人口普查数据估计1990年农村至少有2亿剩余劳动力(钟甫宁,1995),另有研究认为1994年农村剩余劳动力数量超过1亿(刘建进,1997)。基于农村人口状况和农业用工需求,农业部课题组(2000)估算得到1998年农村剩余劳动力约1.5亿人。到2007年农村有大约1.1亿劳动力剩余(马晓河和马建蕾,2007),但也有研究认为到2005年农村已经不存在大规模和高比例的剩余劳动力(蔡昉和王美艳,2007)。

  (二)  农民工对中国经济增长的重要贡献

  一些研究使用新古典框架对中国经济的增长核算表明,资本积累对GDP增长的贡献达到了70%左右,教育水平提高的贡献约4%,劳动投入的贡献约7%,其他是全要素生产率的贡献(蔡昉和赵文,2012)。资本贡献对经济总量增长的贡献之所以这么高,主要是因为农民工边际生产率与实际工资的巨大差距为企业利润提供了额外的源泉,形成高储蓄率和高投资率(李扬和殷剑峰,2005)。

  根据刘易斯的二元模型(Lewis,1954)和费景汉-拉尼斯模型(Ranisand Fei,1961),农民工进城务工,开始只能接受城市生存水平的工资,这一工资水平大大低于农民工实际创造的价值。由于剩余劳动力在一定时期内近乎于无限供给,决定工资波动的因素主要是食品和房租的价格,而不是农民工的边际劳动生产率。持续的物质资本投入必然遇到边际回报下降,但中国劳动力长期供大于求,大幅度延缓了这一现象,中国经济因而保持了长时间的高增长。2011年,国内储蓄率达到了48.4%,同年,雇员劳动报酬份额降低到了30%以下,两者都是历史高点(张车伟和赵文,2019)。之后,中国经济增长速度趋势性下降。因此,资本积累对中国经济增长的高贡献,背后深层次的逻辑是二元经济理论所描述的近乎无限供给的劳动力的边际生产率和实际工资之间的巨大差距,这是农民工对中国经济增长的重要贡献。

  (三)  农民工对改善要素配置效率的贡献

  农民工对改善要素配置效率的贡献,主要体现在两个方面。一是劳动力市场的改善,具体来说就是就业率的大幅度提高。就业率是劳动年龄人口中的就业人口占比。在剔除了农业非必要就业后,劳动就业率等于劳动年龄人口中的非农就业与农业必要劳动力之和的占比。1978年,中国大陆的就业率仅有不到20%,到2020年提高到了约65%。劳动力市场改善对1978年到2016年人均GDP增长的贡献达到了13%(赵文,2020)。

  二是劳动力在行业、地区之间的优化配置。第一代农民工进城后,主要进入纺织业、建筑业和居民服务业等行业。随着产业结构变化和新生代农民工的进入,农民工的行业分布发生了较大的变化。2008年,37%的外出农民工在制造业就业,2020年这一比例下降到了27%,批发零售业、住宿餐饮业的就业比重明显上升。农民工的权益保障一直是难点问题,但权益保障低在客观上有利于农民工就业的灵活性。这种灵活性调剂了行业之间的要素投入结构,带来了配置效率的改善。农业部门劳动力再配置对中国全要素生产率的提高起到了重要作用(胡永泰,1998),中国1978年到2015年劳动生产率的提高,三次产业之间的劳动力重新配置贡献了44%(蔡昉,2017)。

  配置效率对于提高中国的劳动生产率具有长期的重要意义。国际经验表明,人口抚养比的提高与二元结构的终结的确会降低劳动生产率的增速,但对于中国来说,由于劳动力配置仍然大有空间,劳动力市场的改善将为生产率带来配置效率,能够有力地托升稳态潜在增长率,缩小与世界前沿生产率差距,这一贡献甚至会超过物质资本和人力资本等传统要素的贡献。所以,人口转变后,尽管中国劳动年龄人口数量下降和人口抚养比提高同时发生,人口红利逐渐消失,但劳动生产率仍将可以依靠其他经济体无可比拟的人口规模优势带来的要素重新配置的改善托高稳态增长率,缩小与世界前沿生产率的差距。而实现这种配置效率改善,需要政策能够引导劳动要素在行业间和地区间继续优化配置。

  (四)  农民工对改善城乡收入分配格局的贡献

  农民工进城务工,有利于增加农民收入,缩小城乡差距,有利于整个社会的稳定和发展。

  在我国居民的收入差距中,城乡收入差距贡献了我国总体收入差距的40%-60%(史泰丽等,2008)。农民工进城务工能够明显地抑制城乡收入差距的扩大,甚至缩小城乡收入差距(李实,1999)。农民工务工收入改变了农民收入增长的源泉:由靠家庭经营性收入增长转变为主要依赖劳动报酬性收入的增长(张车伟和王德文,2004)。这些变化意味着,农民收入问题的性质发生了变化:它不再是一个单纯的农业问题,也非“三农”问题所能涵盖,而是一个越来越多地和非农就业问题相关联的问题。农民增收问题的核心就变成了如何解决农民的非农就业问题。

  但是,直到2009年,城乡收入差距仍然在扩大。是城乡收入差距本身在扩大还是统计方法存在问题,学界进行了探讨。2013年以前,我国城乡居民收入统计是城乡分别进行的。对农业转移人口收入的统计,主要采取的是流出地方法,这容易导致统计项目遗漏和低估,结果是部分农村居民工资性收入的低估和部分城镇居民收入的高估。而流入地方法能够得到较为准确的个体收入资料,却普遍存在调查范围集中于城市中心地区、忽略城市周边和工业园区的问题。2013年,国家统计局统一了城乡居民收入指标名称、分类和统计标准,在全国统一抽选了16万户城乡居民家庭,正式开展了城乡一体化的住户收支与生活状况调查。外出农民工收入水平不断提高,从2008年的1340元,提高到2020年的4549元,超过同期人均GDP增幅,是农村居民收入中增长最快的部分。2020年,农村居民人均可支配收入17131元,其中工资性收入6974元,占比超过40%。这一占比在1990年时仅为20%。2013年,城乡收入比率为2.8比1,2020年下降到2.6比1。城乡收入差距缩小对于总体收入差距变化发挥着决定性作用,农民工进城务工是缩小城乡差距最主要的力量。

  农民工将一部分收入寄带回农村老家,有助于缩小城乡收入差距,也有助于缩小地区收入差距。农民工的流动方向是从中西部向东部流动,从外围地区向中心城市流动,这有助于缩小东中西部之间和外围地区与中心城市之间的收入差距。2013年,东部地区居民人均可支配收入与西部地区的比率为1.7比1,2020年降低到1.62比1。2013年到2019年,浙江、广东、江苏的地级市中,居民最高可支配收入与最低收入的比率分别从1.76降至1.67、3.09降至2.99、2.55降至2.41。

  四、结语

  农民工作为中国工业化和城镇化进程中产生的特殊群体,是一个特定时期的历史现象。这一群体随着工业化和城镇化的发展而壮大,并将随着工业化和城镇化的完成而退出历史舞台。农民工最终将完成从农业文明和农村文明遵循自然农时向工业文明和城市文明遵循法规秩序的转变,实现职业与身份的统一。

  随着个人年龄增加,农民工开始出现明显的回流现象。2010年前后的很多调查都显示,出生在1940、1950年代的第一代农民工多数认为自己会回到农村养老,1980年代出生的新生代农民工倾向于长期在城市生活。2006年,仅有0.8%的外出农民工在务工地自购房,到2016年,进城农民工中购房的占17.8%。2020年,3-5岁随迁儿童入园率(含学前班)为86.1%,进城农民工中41.4%认为自己是所居住城市的“本地人”,2016年,这两个数字分别为82.7%和35.6%[13]。这说明,农民工不仅在经济关系上,而且在身份认同上都与城市原住民融合度越来越高。可以预见,今后将会有越来越多的农民工在城市养老。

  农民工的职业是产业工人,但农民工身上有两个重要的制度标签:农业户口和土地权益,这把农民工的社会身份和普通的市民区分开来。由于农业户口的标签,农民工难以享受城镇的公共服务,城镇化在很长的时期内被称为不完整的城镇化。户籍制度本身是一个居住地登记制度,为了方便人口管理,挂靠了很多公共服务,使得户籍制度改革的牵扯面非常广。一些地区在取消城乡户籍差别的同时,使用居住证制度来管理流动人口,从侧面说明了户籍制度的重要性。

  农民工社会身份退出历史舞台的关键是公共服务的均等化。2021年4月,国家发展改革委公布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出,城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策,这意味着像宁波、福州、合肥、厦门、无锡这样发展水平的城市向农民工全面开放,大幅度推进了公共服务均等化,农民工的户籍标签在制度上正在逐渐被剥离。2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》进一步明确,农民工在农村的经济权益不会因为进程落户而取消,不过,随着农民工家庭结构向着4-2-1演进,土地承包经营权会不断集中化,农村集体经济收益权会根据农民工自己的意愿得到合理补偿。农民工一词最终将会消失在中国不断向现代化迈进的历史进程中。

  (张车伟系中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、所长;赵文系中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员;李冰冰系中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员)

  参考文献和注释(略)

文章出处:经济研究,2022年第3期